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中国科技需要的根本转变:从传统人治到竞争优胜体制

--中长期规划将留下优秀遗产、还是错失良机

  饶毅1  鲁白2  邹承鲁3

  在2003年3月22日的中国新一届国务院第一次会议上,温家宝总理决定制订国家中长期科技规划(其简介见框一),以指导今后15到20年的中国科技发展。这既显示了政府对经济状况的信心、也强化了它相信科技对中国发展至关重要的理念。

  虽然中长期规划将对中国科学研究和技术发展提供重要动力(辅以大量的新增经费),我们认为:在迄今进行的中长期规划讨论中,中国科技体制最根本的问题没有得到足够的重视和认真的考虑。目前中长期规划的中心是提出和挑选每个经费额达数十到百亿人民币的大课题。我们认为,中国科技发展还有根本的体制问题没有解决:中国科技管理目前仍然停留在“人治”阶段,社会和科技界的人际政治在多个层面起重要或主导作用, 而科技的专业优劣在现有体系不能发挥合适的作用。我们认为科技管理应该采用“竞争优胜体制”,即真正按照科技项目的专业水平及其意义来进行竞争和选择,使优势课题胜出。政治领袖可以决定或影响科技与国家和社会有关的全局层面,而其它层面要由各行业的专家评审项目优秀与否来确定科技项目经费分配,一般行政人员应该退出科技的决策和影响。中国国家自然科学基金会的实践表明:建立可尽量减少问题的体制在中国是可行的。比较科技部和自然科学基金,不难得出结论:科学经费从科技部转给自然科学基金会就是一个可以较快地改善科学体制的方法。我们的讨论和建议是依据直接参与中国科学研究和评审的经历,对中国和其它国家科研体制的切身了解和比较,以及中国多年来发展趋势和现状的观察和思考。

  如果中长期规划只简单地增加科技经费,而不解决上述的根本体制问题,中国将事倍功半。目前大课题所涉及的一系列问题就说明不解决根本问题会导致中国有些资源的相当浪费。大课题在形成、选择、今后管理和评估上的问题通常可以追究到根本问题上。因为其资助课题强度大,中长期规划所带来的正负效应都会比较深远。这里我们提出一些需要谨慎思考的问题,以期促进进一步的建设性讨论,增加中长期规划和其它类似努力成功的可能性。有些意见也许比较尖锐,可能触动一些人的利益。作者中有1951年剑桥毕业后回国工作五十多年的、也有过去十年部分时间参与一些中国工作的。我们写作本文的目的是诚挚地希望其内容能对中国有益。

  “竞争优胜的科技体制”:从行政和科技的分界开始

  国家对科技管理的一个关键环节是科技经费的分配体制。中国目前体制仍然是人治为主。这部分原因是中国的历史传统、部分则是五十年前照搬苏联模式的结果。政治和科技至少在三个方面关系严重错位。

  第一,在国家层面,领导人有时被安排直接参与具体科技课题的选择。即使在必需专业知识的时候,国家和(更常见的)部委领导人也参与选择科技课题。这样的微观控制可以引入政治的或非专业的因素。

  第二,专家被推到方便于搞学术政治、但不方便专业评审的场合。科技界人士不能发挥专业优势就会落入人际政治。中国高额的科技经费一般是部委(如科技部、国家发展改革委员会)组织,含概面很广:从纳米技术到癌症研究。部委使专家参与超越其专长范围的评审。比如化学家可以被邀请到一个20个人左右的专家评审委员会,从一堆包括等离子物理到植物发育的申请中挑选资助课题。因为整个委员会没有任何专家可以判断这些竞争课题的相对优势,“专家”的评估也就很难依据于课题的专业优劣。这样,由部委组织的大课题评审,科技界的人际政治就常常代替专业的标准。人际关系、政治结盟--不管是科技界专业人士之间的、还是专家和行政管理人员之间的--必然导致与科技价值无关的随意性。

  第三,各部委中下层管理人员有过度的权力。科技部的司局长、处长、甚至一般处员对科技经费分配有相当大的权力,包括设立项目、选择评审专家、影响评审讨论、个人邀人提申请。行政人员常按自己的意愿来选择专家, 可以操纵或影响决策过程。名义上的专业人员常无法提供专家意见,也助长行政人员的权力。所以,中国科技人员一般很看重和科技部官员的关系,认为这样的关系对获得大量经费起很重要的作用。

  以上几方面综合造成的结果是,科技经费分配时政治和科技不分。当科技经费分配机制错误时,就不能充分调动已经在中国的科技人士热心专业、他们的精力就可能被分散到非专业事务上。中国新政府希望推进的招聘也受阻碍,因为可能感兴趣的人难以有信心目前的体制能支持他们进行专业工作。如果人治科技的体制不改,很难想象如何能避免浪费和贪污。

  要从人治科技变到竞争优胜的体制,首先必须明确政治和科技的界限,分开政治决定和科技专业决定。“政科分离”要从界定政治领导、专家、和行政人员的作用开始。改善中国科技效率的改革有三个重要原则。虽然落实这三个原则需要科技体制改革,这是目前中国已经可行的,因为这样的改革与中国目前的国家政治体制还是一致的。其一,政治领袖可以依据社会需要,参考科技界领导及专家意见,决定国家科技总体经费。政治领袖可以和科技领导及专家协商将总体经费分成几大类。政治领袖只有在国家特别需要如国防和紧急情况下才过问具体课题。其二,其它决定由各领域的专家来作,但专家评审委员会只评审专家们可以理解其相对优势的竞争课题。其三,具体课题的选择必须由相应领域专家来作,不能允许各个部门的行政人员控制和影响资助决定,而应该让他们回到服务的地位。这些原则应该贯彻在变革后的体制中。

  科技部改为总理科技办公室;专事政策和协调,经费管理转给已有的专门机构

  变革中国科技体制的一个当务之急是,应该认真考虑转变科技部的功能。目前的科技部不能有效地推动中国科技进步,其存在方式使中国科技体制停留在计划经济时代,是造成中国科技许多问题的重要原因。科技部大体有两大功能:一是统筹科技政策、科研规划,二是组织科研项目、分配科研资金。前一功能由新的总理科技办公室更合适,而后一功能则可分到各专门部委。这样也提高效率,节省国家管理层面的费用。

  科技发达国家,没有一个有像中国这么大权力的科技部。多数没有科技部,如美国、英国、日本。少数有这样名称的(如德国研究和教育部),并不像中国科技部那样控制全国科技经费的主要部分、其行政人员更没有主宰权力。中国科技人员数额少于美国、总经费远低于美国,很难理解为何需要一个独立的、规模庞大的部,以更高的管理成本来管理更少的人员和经费。是因为中国的行政管理人员水平高于美国的,从而更有资格来“指导”中国科技人员吗?我们认为这也没有事实基础。是中国没有其它行之有效的经费管理机构所以必须依赖科技部吗?据我们所知,国家自然科学基金会是中国较有信誉、实际运作比较成功的经费管理机构,和国际上行之有效的机构也相近,是管理中国科学经费更合适的机构。

  科技部的诞生是五十年代老式苏联计划经济的产物。最初是苏联顾问建议中国作科技规划,成立了科学和技术两个临时工作委员会,规划完成后在争议中成为部级的国家科技委员会。力主保持这个经常机构的领导(如陈毅副总理)也是要它在今后科技规划时起作用,并没有给予重要的日常运作。五、六十年代,科技部并不管理中国科技经费。60年代它的规模实际上很小、以后曾消失。但是迄今它已演化成一个控制大量科技经费的部门。

  和其它部委不同的是,科技部没有明确的、可以评价的责任。粮食生产是农业部的责任、卫生部要负责全国的医疗、科学院要产出国际上可以比较和评价的研究发现以及国内有应用或者应用前景的成果。这些部委的工作成效都有一定检验方法。而科技部没有可以检验的标准。国家经费下达到科技部后,如何应用经费、其效果如何,它既没有上级检验、也没有下级压力。科技部没有下属实体,经费分到全国科技机构,国家科技进步时,即使不是自己的原因,科技部也可以归功于自己;落后或者成效不高时,科技部可以说自己不是直接运作机构,推托责任给具体机构,这样一来,就无法严格评价科技部。所以,科技部各级行政人员在管理项目上有很大的自主性和随意性。

  科技部下属的每个司局管理的面太广。所以常将完全不同的项目放在一起、名义上是“评审”,实际是利于科技部中下级行政人员控制科技专家,进行社会和学术政治交易。科技部各司局功能自我定义是组织和领导科技。这一居高临下的基本思想,也体现在科技部的工作中。许多科技人士——包括中国的精英——在科技部中下级官员面前都不能正常表达意见。科技部行政人员每过一段时间设立新计划,其中相当多是行政人员的主观意识、而无需反映科技发展趋势和规律。这就导致了中国科技人士围着行政人员的转。只要科技部继续管理大量经费,就难以避免庸才继续影响或统治科技前沿人才。如果都有人建议还在海外的科学家向科技部人员行贿、甚至出现行政人员直接向海外科学家索贿的行为,也就不难想象行政人员对国内科研人员是如何对待的。这些都是因为行政人员享有过度权力的缘故。

  我们建议:将科技部迄今控制的科学经费分到国家自然科学基金会这样有合理体制的基金管理机构,和中国科学院、教育部等直接进行科学研究的部门。而科技部的技术经费则依据专业分到专门部委如农业部、卫生部、信息产业部等等。这些专业部委可以更直接、有效地应用相应的经费和运作课题。目前,国家自然科学基金会只评审小规模的课题,大课题由部委管理而缺乏严格评审。这造成了中国熟知的问题:小钱大审,大钱小审。事实上,比较合理的是自然科学基金会接管科技部的科学经费。自然科学基金不是不需要改进和完善,但是自然科学基金在竞争、专业评审、利益冲突等方面都用了相对更好的规章制度,而且在实践上也是中国目前最好的体制。可以说任何认真地观察过其工作的人,都不会否定这样的客观结论:即使完全用目前的自然科学基金机制,也可以比科技部更合理而有效地管理科学经费,管理成本将低于科技部。也就是说,现有的、行之有效的机制可以立即替代科技部的科学经费分配功能。我们要说明,自然科学基金会也是有需要改进的方面,但其大体结构已经是中国科学经费管理目前最有效的,比较容易接管科技部的科学经费。这样的改变可以较快地牵动全国的研究机构和大学,它们将注重研究的专业优劣、而不继续重视与科技部官员的人际关系:自然科学基金评审过程中,虽然没有杜绝行政人员的影响,其影响要比科技部里面的小。

  改革后的总理科技办公室不直接控制大量科技经费,反而可以起现有所有科技机构不能起的作用。虽然从官员管理经费的角度看,权力会减少很多。但是如果从国家科技发展的利益来看,总理科技办公室可以发挥中国目前欠缺和急需的作用:它可以比较不计私利地为总理提供科技咨询,可以为国家利益和科技发展献计献策,可以真心制订有利于国家发展的科技政策。如果需要的话,它还可以制订措施监督和检验其它机构经费分配效率和应用效果。对于特别需要协调不同部门的政策和项目,未来的总理科技办公室可以经总理授权进行跨部门的协调。这样的协调是有限的,不需一个庞大的常设部委。

  与科技有关的各个政府层面应该设立一系列顾问和咨询委员会或小组。由科技专家组成的这些委员会提供建议,涉及科技政策、拨款和经费分配、新计划和战略考虑等。

  所有与科技经费分配有关的政府部门,需要建立严格的专业优势为基础的评审体制。国家自然科学基金会已经在用的体制是可以供其它部门参照的一个模式。

  中长期规划大课题:放大已有的问题

  中长期规划要支持大科技课题,很快引起争论。本来科技发展到一定时候,可以出现大小不同的课题。问题不在于是否有大课题,而在于为什么有大课题、是否经常有大课题、如何评审选择大课题、如何检验大课题的成效。在中国还没有妥善解决体制问题的情况下,推出大课题在效果和方向上就不大容易令人满意。

  科技发达国家也有大课题,但是起源不同、方式不同。比如美国的人类基因组计划是科学家们提出、并经过争论后向政府提出,是科学技术发展到一定时候而提出的,不是政府说有科技经费、科学界就马上有大课题。平时,中国一些部委也每过几年就设立一些计划,通常也是比较大的课题,这些计划多数是官员和行政人员为主导想出来的。

  中长期规划中有关大课题的形成和选择说明了目前科技管理的弊病。整个过程中,都有科技部其它大课题的通病,只是在数量级上再放大了。课题的提出没有竞争,是少数行政人员指定少数专业人员,内部讨论形成。虽然让许多人开了许多会,多数都是走过场、无实际效果。最后提出时没有真正竞争,而是科技界少数人进行学术政治的结果。整个过场也被科技部的行政人员掌握,评审不依据专业优劣做竞争和比较,决定业就缺乏充分的客观依据。

  课题提出的方式由提议的量小(少于20)和每个课题经费的规模所决定了。课题提议必然面很宽、让政治领导看来有社会意义。脱离了具体科技专业优劣,很多课题都可以说出简单的社会意义,这样的比较没有深度。为了平衡各个领域的利益,课题提议常将许多不同的小课题放在同一大旗底下,其过程不是真正的科学创造力或者技术创新,而是描绘和包装。同样的做法过去常见于863、973等计划,不过现在的中长期规划课题经费又高一、二个数量级了。这个做法将阻碍真正依据科技优势竞争的体系形成。

  大课题得到资助后如何评审也是一个问题。如果这些课题由选择这些课题的部委(多半是科技部)来评审,即使出现问题和错误,也不太可能被承认,因为大经费应用失败会直接影响部委及其官员的政绩和可信性。此外,今天中国在某领域有足够专长的人员数量不多。一个大课题就可以包括大多数(如果不是所有)可以懂得该领域的人,这样就没有什么人能留在外面提供客观和有批评性的评审了。中国专业人员都懂这一点,所以,当其课题被资助后,就没有很大的压力要达到目的。

  鉴于资助大课题的高度危险性,一个可能是将一部分大课题经费转移到其它部门,如国家自然科学基金会去。那些机构再到不同领域接受大、中、小型课题提议,并进行竞争性评审。课题的大小要和各个研究领域需要相当,要避免专业人员因为政府已经决定的经费规模来把课题成比例放大的趋向。

  中长期规划的历史遗产:重要的选择

  中长期规划及相关大课题的成败可能成为本届政府的重要遗产。这个遗产将成为历史长期铭记的优秀遗产?还是将被认为错失良机、甚至造成浪费?这是一个严肃的选择。

  已故的周恩来总理和他同辈的领袖们,领导了1956年的国家科技发展规划,其支持核武器和太空计划(“两弹一星”)的决策和成就一直为人赞誉。然而不能忘记的是,虽然不像“两弹一星”那样容易向公众描述,56年的规划更重要的贡献,也许在于科技总体经费的增加、科技院所的建立、大学及其新系科的设立。在当时条件下,建立尽可能好的中国科学技术研究的结构体系是周恩来等的功绩。

  如果说,“两弹一星”等是周恩来一代的丰碑的话,有部分原因是当时有明确的、中国急切需要的科技大课题。而目前,和其它多数和平时代一样,并没有那样清楚的目标,可以简单地用几个大课题来解决。

  对于国家领导人来说,建立良好的科技体制,让中国国内优秀科技专业人才发挥创造性,专心在他们的专业上作出成就,是比具体科技大课题更重要的课题。将来的历史也许会显示中长期规划的重要遗产不是确立具体的大课题,而是它对中国科技体制和中国可持续发展的长期影响力。中国科技管理体制迄今远落后于经济:在计划经济已实质变成竞争的市场经济后,如果科技管理还是计划时代的产物,没有根本的变革,中国科技进步就被体制延缓 。

  良好体制的确立,不是目前中国科技专业人员完全靠本身能做到的。如果新一代领导人有长远眼光、能注重解决长期影响中国科技的根本问题,而不仅聚集于具体大课题,那么,今后相当长期的中国科技进展都可以追溯到本届政府对科技变革之功业。可以说,华盛顿的历史功绩不是他具体解决了某个大项目(如战争积累的国债、对法国的谈判),而是他那一辈的政治家促成了国家长远体制的建立。在一定程度上,这也可以类比中国科技体制的变革。在有条件的时候,转变了体制,是影响长远的历史功绩。如果让时机流失,将留下遗憾。

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1美国西北大学教授、神经科学研究所副所长,中国科学院上海交叉学科研究中心共同主任。  2美国国立健康研究院实验室主任,中国科技部科学顾问。  3中国科学院院士、生物物理研究所研究员。

  2004年11月18日发表于《自然》“中国之声II”特辑

Rao, Y., Lu, B., & C.-L. Tsou: Nature 432 (Suppl), A12-A17,November 18, 2004.

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国家中长期规划

2003年开始的国家中长期规划领导小组由温家宝总理为组长,包括国务委员和几个部委首脑。科技部负责管理协调中长期规划,并组织一个由科技界领袖组成的顾问委员会。

过去一年来,科技部组织了20个规划小组,开了许多会。这些活动号称包括了数以千计的科学家、工程师、医生等。讨论的议题包罗各种科技方面,从环境、大型飞机到绕月飞行。

中长期规划中心任务之一是由各规划小组提出一系列重大科研课题。另由重大项目评审小组审议这些课题,并向总理和领导小组建议课题资助。虽然没有公开宣布,据信20个规划小组将提出大约50个大课题,将选出10到20个大课题给资助,资助强度将在十到百亿人民币。

这些课题的资助强度以任何一种国际标准衡量都是高的。在中国,这样的一个课题可以超过目前国家自然科学基金年度经费的总额、甚至超过自然科学基金1986年成立迄今18年的总经费。相比来看,美国的大科学计划,如人类基因组计划, 虽然也是大课题,其资助从来只是美国国立健康研究院年度经费的一小部分。

大课题的强资助使之成为中长期规划的核心,使其它方面黯然失色,包括机构和行政管理体制改革。中长期规划的大课题吸引了中国科技机构及其科学家、工程师的瞩目。他们视之为承载本机构和自己事业的一趟列车。这趟车会将中国科技载向何方?其效率如何?


   

 


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