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胡鞍钢:国家被俘获下的3G四点建言 

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转自:http://www.sina.com.cn 2005年01月19日 09:09 21世纪经济报道 

  胡鞍钢

  最近,有关是否启动第三代移动通信(简称3G)运营引起广泛的争论,主要集中在中国要不要尽快开放3G市场?目前的时机是不是成熟?据我所知,有关部门出于国家安全、军用的考虑,认为我国的TD-SCDMA技术还未成熟,现在不要急于开放3G市场。

  我认为,3G市场的成熟不是取决于自我技术成熟不成熟,而是取决于需求市场是否存在和成熟,潜在的需求能否创造出巨大的现实市场。根据我对韩国、日本、美国、印度的实地考察及近年来对国际电信市场的研究,我总的看法和建议是,对3G而言,国际上技术早巳成熟,市场也早已成熟,要尽快启动3G运营,实行更加开放的政策,抓住机遇,加快发展世界最大的电信市场。

  民用与军用特需应分开

  从公共政策的角度看,中国电信市场可分为两种不同经济性质的市场:一种是竞争性、开放性、全球性的民用电信市场,我们估计至少在90%以上,这是中国电信市场的主体;另一种是非竞争性的、非开放性、本国性或少数专用领域的军用特需市场,属于公共产品性质,但只占整个电信市场的极小比例。

  我认为,一个国家,特别是像我们这样的大国,的确需要发展自己的技术,以确保国家安全及军事等特殊用途,但是应与发展民用市场分开,实行不同的原则,并限制在十分有限的领域。绝不能因为军用特需市场的安全考虑而限制了民用市场的发展机遇,更不能因为少数特殊领域的需求而坐失发展世界最大的民用市场的良机。我担心,政府主管部门一再拖延开放3G市场的决策,可能会导致“捡了芝麻丢了西瓜”,甚至还可能“既丢了西瓜,又捡不到芝麻”。

  实际上,发展这两类电信市场并不一定是必然矛盾的、相互排斥的。从不同政策的选择上看,我们可以充分利用技术的外部性和外溢性,来设计一个互补性、互利性、共赢的产业政策和技术政策。从国际经验来看,民用市场发展得越快、越大、越充分,就越有利于发展军用特需市场,前者的技术对后者的外部性越强,外溢性越大,后者技术开发的成本就越低,风险就越小,即使它们是不同的技术。

  采用哪种技术路线必须考虑不同国家的国情和发展阶段:作为技术领先者的发达国家,其技术路线是“先军用,后民用”;作为技术采用者的发展中国家,技术路线则是“先民用,后军用”。

  我们既是发展中国家,更是新兴的工业化大国,可能会采用混合的技术路线,即鼓励“军民两用”并行发展,但是在民用技术十分成熟、已经商业化、且成为新的经济增长点时,民用技术拥有优先权,民用市场应当优先开放。

  开放3G市场的全球背景

  激烈的国家竞争是我们早日开放3G的最大挑战和国际背景。

  从中国电信业的发展来看,中国属于相当成功的新技术积极采用者,才用了十几年的时间,迅速成为世界第一电信用户大国。正是由于我们坚持了开放市场、积极鼓励引进和采用国际最新技术,才使得中国电信制造业和服务业实现了历史性的跨越。这既是我们最重要的发展经验,也是我们在不久的将来发展成为世界最大的电信市场的根本途径。

  但是十分遗憾的是,在全球第三代移动通信浪潮中,中国却无意中成为落伍者,形象地讲是“醒得早,起得晚,行动慢”,有关部门就是否开放3G市场摇摆不定、犹豫不决,实际上是受到某些利益集团的干扰和俘获。我担心,我们正在丧失这一战略性的发展良机,不仅已经落后于日韩欧美等发达国家和地区,也落后于中国的香港和台湾地区,甚至还落后于我们的最大邻国印度。

  截至2004年8月2日,全球使用CDMA2000、和WCDMA 3G技术的用户超过1.28亿,在全世界有46个国家的104个运营商开展了3G商用局。其中日韩的数据业务发展很快;我国的香港、台湾地区3G也取得了较大发展;就连印度,到2003年底也已经有了7家采用CDMA2000的3G运营商,并且准备在发展中国家中率先酝酿实施全服务牌照制度。

  根据国际电信联盟ITU的统计数据,2002年印度的移动电话普及率仅为1.22部/百人,而同期我国移动电话普及率已经达到16.09部/百人,是印度的13倍。然而目前印度已有7家商用3G的运营商,我国一家也没有。

  我国在发展3G市场方面已经明显落后于印度,在电信业的制度创新方面更是滞后于印度。这是中国对印度构成竞争的必然结果,反过来印度也构成对中国新的竞争。因此,早日开放3G市场已经势在必行。

  3G发展的政策建议

  开放3G市场的基本目标就是在若干年内建成世界最大的电信市场之一。

  在这一基本目标条件下,开放3G市场有若干相关目标:首先是增长目标,使电信业成为我国经济增长的重要来源之一,据我们估算,3G业务开展后最初5年每年可带动GDP增长约1800亿元,约占新增GDP的1/8到1/6,占GDP总量约1.2%;第二个目标是出口目标,要使IT产品成为我国第一大高技术出口产品;第三个目标是就业,争取每年新增50万—100万就业,主要是为新的大学毕业生提供就业渠道,据我们估算,3G每年都将为我国创造80万—100万左右的新增就业机会,约占新增就业的1/10到1/8,将有效缓解我国严峻的就业压力,尤其是给那些受过良好的高等教育、具备相对较高素质、掌握相当程度的信息通讯知识的大学生们创造了就业机会;第四个目标是充分利用IT技术的外部性和外溢性,发展远程教育、远程医疗、远程信息和图书、电子政务等,建成世界最大的公共服务信息平台。 

  为此,我提出以下建议:

  第一,尽快开放3G市场。开放市场可以分步实施,第一步先发3G牌照,给厂商以明确的市场信息,制定合理的牌照发放和市场准入规则;第二步顺应全球电信技术发展和服务融合的大趋势,发放全服务牌照。这是建立更加透明、公平竞争、开放性的电信市场的基本条件和最有效的制度安排。

  第二,实行鼓励市场竞争原则和倡导技术中立原则。今后我国电信市场的发展也包括3G市场的发展的基本格局是一个多种技术、多种服务、多家运营商的并存、竞争、淘汰、兼并、重组的趋势。这就决定了厂商是这一经济活动的主体,他们必须享有充分的经营决策权,实行鼓励市场竞争和倡导技术中立的政策是最好的政策,也是最有效率的政策。除非直接涉及到国家安全和信息安全,政府最好少干预,更不能做指定性规定。厂商比政府、企业家比官员更了解市场需求和最有效率的技术。如何处理创新技术和引进技术是一个十分有争议的问题。从经济学的角度来看;技术从来都是中性的,既无国界,也无边界,同时技术又有外部性和外溢性,谁发明都会使技术使用者受益。在激烈竞争的电信市场中,竞争的实质就是看谁最先使用、最有效率地使用最新的技术,而不考虑这一技术是由谁创造发明的。

  第三,正确处理政府与市场的关系。电信业的属性是一个典型的竞争性产业或行业。厂商和消费者是电信市场的主体。政府的作用就是从目前过度干预的“越位”状态退出来,转向那些市场失效或市场失灵的公共服务领域,诸如农村电信普遍服务,消除“数字鸿沟”,规范市场,监管市场,服务市场,确保消费者享有优质价廉的通讯服务。政府的信息主管部门要尽快从产业职能向监管职能、从经济职能向公共服务职能转变。参照美国联邦电信委员会FCC的模式,在适当的时候(如下一届政府)撤消信息产业部这个产业部委,建立独立的、与国际接轨的电信监管部门,履行监管职能,有关政府职能可以转向综合部门,有关社会职能可以转向行业部门。

  第四,充分利用开放电信市场,促进国内优势企业迅速成长。

  需要特别指出的是,在经济转轨期间,一个突出的现象就是国家被俘获(government capture),它是指国家的某些部门或者公共政策被少数利益集团所影响,所俘获(指国家当了这些利益集团的俘虏),使其公共政策、公共投资、公共资源分配明显有利于这些利益集团,而以牺牲全社会利益和整体福利为代价。中国的改革实践中经常会看到某些部门或集团常常以所谓国家利益、国家安全为借口,从而导致政府失效或政策失效,形成某种行业租金,使其独占或垄断市场,而某些公共政策就沦为某些部门和利益集团的特殊政策或优惠政策。为此,必须使我们的公共政策更加透明、更加民主、更加广泛参与,才能够摆脱国家俘获,有利于国家发展。

  (作者为中国科学院、清华大学国情研究中心主任,清华大学公共管理学院教授)  



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